Эксперт в области государственного управления Сабина Садиева опубликовала обзор на недавно принятую Концепцию развития государственной службы РК на 2024-2029 гг.

Садиева отмечает , что Касым-Жомарт Токаев подписал документ, описывающий важнейшие изменения в госслужбе. Приводим её публикации без купюр.

"Модель госслужбы

В новой Концепции – наконец-то! – есть очень чёткое признание того, что внедряемая с 2015 года карьерная модель госслужбы признана неэффективной даже на уровне АДГС. Карьерная модель основательно закрыла все входы на госслужбу, возвела стаж в абсолют и защищала бюрократов от конкуренции с кадрами частного и квазигос сектора (а оплату хотели как в частных компаниях). Сам аппарат сразу почувствовал дискомфорт и начались реформы «боковых входов» -- контрактная госслужба, до-найм пенсионеров, кадровые резервы.

В итоге, мы видим из Концепции, что внутренние конкурсы просто перестали давать госорганам достаточно нормальных кадров, и в 66-63% случаев конкурсы проводились повторно вне госслужбы. Зачем тогда вообще терять время и ресурсы, если больше половины вакансий можно заполнить только через открытые конкурсы? Цитата: «Действующий порядок поступления на административную государственную службу […] не заслужил доверия со стороны претендентов на государственную службу. Об этом свидетельствует низкий уровень заинтересованности кандидатов. Так, количество участников на одно место не превышало трёх человек». Цитата: «В рамках карьерной модели почти половина (46%) всех конкурсов в последние пять лет были внутренними (всего лишь половина!)».

Другой важный момент: карьерная модель заблокировала реформу по оплате труда госслужащих. Цитата: «Однако, в условиях вертикальной модели карьерного продвижения, […] почти половина служащих сообщает о стагнации финансового положения за год, а каждый четвертый — о его ухудшении». То есть, адмгосслужащие растут только вверх. У каждого есть некая точка, где сходятся оптимальное соотношение статуса, условий работы, низкая подотчетность и никакой политической ответственности. И так постепенно, все верхние слои адмкорпуса А и Б плотно упаковываются «долгожителями», в то время как внизу из-за низкой оплаты, сверх-нагрузки и давления «долгожителей», которым конкуренция не нужна, начинается банальная утечка и сверх-сменяемость. Люди прыгают между госорганами в поисках вакансий через внутренние конкурсы. Их можно понять. Вот и новая система оплаты труда (ФБШ, бонусирование за результат и так далее), в рамках такой модели не заиграла, как говорится.

Карьерная модель в её формате «защитим жизненное пространство отраслевой бюрократии» ВСЕ. Это очень радостно и важно, милые доны. Это признание большой проблемы, о которой я писала долго и упорно, да простит меня АДГС. Вместо неё нам предлагают переходный вариант: «профессионализация государственного аппарата с использованием гибридной модели, сочетающей в себе лучшие черты как карьерной, так и позиционной моделей».

Весь текст Концепции почти это описание того, как АДСГ понимает гибридную модель госслужбы, принципиальные вещи:

— отмена внутренних конкурсов и введение универсального конкурса для всех кандидатов, включая государственных служащих и представителей частного сектора.

— применение автоматизированных методов на начальных этапах отбора.

— на каждую вакансию ищут двух кандидатов. Окончательное решение принимается на основе «практических заданий» (состязательность).

- будет упразднен институт испытательного срока.

- внутри должностей будут вводиться классы.

Классы – это когда ты такой же начальник отдела, но у тебя есть степень магистра, например, и тогда оплата больше. Называется «горизонтальное продвижение», по факту рост оплаты за компетенции, обучение и стажировки, результаты оценки эффективности служащего, наличие ученой степени, степени доктора философии (PhD), доктора по профилю или магистра. Ввести в «классы» степень докторов, но не включить профессиональную сертификацию это не очень понятное мне лично решение. Либо лоббирование программы в АГУ, либо не совсем полное понимание того, что продуктом нормальной докторской программы должен быть исследователь, а не госслужащий.

Классификация должностей госслужащих

Один из интересных поворотов в Концепции это вопрос, а какие вообще есть госслужащие и что с ними делать. Как часто это бывает у нас, тут практика рванула вперед методологии, и к чести разработчиков, они не избегают этого сложного вопроса. Что есть сейчас:

Во-первых, непонятно что делать с корпусом А и корпусом Б. Если помните, корпус А должен был пополняться из Б за счёт резерва, куда бы отбирали самых лучших. Резерв почил где-то, вместо него новый проект ПМКР. Помимо А и Б, провели ещё раз размежевания должностей в рамках реформы ФБШ и так далее.

Во-вторых, появились новые госслужащие, которые избираются напрямую людьми (акимы), и что с ними делать – как увольнять, как снимать с позиции, как оценивать, совсем не понятно. «Народ — источник власти» не просто лозунг, новые акимы получают мощный втык собственной легитимности, и система пока не понимает, кто круче – избранный аким села или назначенный аким района, например.

В-третьих, вся корпусная вертикаль в должностях поплыла. Есть три уровня: «политические госслужащие формируют политики и управляют отраслями (сферами)», «корпус А реализует политики, связь между стратегией и исполнением», «корпус Б все прочие, исполняющие». Проблема в том, что, кроме разметок в Реестре должностей, эта вертикаль больше ни к чему не обязывает. У политических до последнего времени не было почти требований по квалификациям. У политических и корпуса А очень низкая ответственность за результаты, у корпуса Б нет административной подотчетности и прозрачности работы.

Первые три вопроса в Концепции признаются, но не достаточно детально описываются (это же документ внешний, видимо поэтому). А есть ещё гражданские служащие, это люди, работающие на реализацию функций государства, содержащиеся за счёт государственного бюджета. Сферы работы: в области здравоохранения, социального обеспечения, образования, культуры, спорта, ветеринарии, лесного хозяйства и особо охраняемых природных территорий. В теории госуправления это так называемые Street Level бюрократы – госслужащие, которые непосредственно взаимодействуют с гражданами в процессе реализации госполитик. У них при этом большая автономия решений, они первые часто оценивают ситуацию и определяют, как госмашина будет реагировать. Классические примеры: полицейские, социальные работники.

А у нас эти люди вне орбиты закона о госслужбе, вне орбиты концепций и планов, ими занимаются отраслевые министерства, каждый в своём наделе. Хотя по идее, надо бы уже всех государевых людей нормально определить, компетенции посчитать, научиться поощрять/увольнять и контролировать. Тем более, если АДГС прям всерьёз хочет «сервисную» госслужбу, то тогда им должны быть интереснее именно гражданские служащие, а не бумажные драконы корпуса А и Б.

Цитата: «Пересмотр критериев разграничения административной и политической службы будет способствовать устранению текущего дисбаланса, когда аналогичные должности руководителя аппарата в центральных государственных и местных исполнительных органах отнесены к разным категориям». Короче, реальная мера ответственности и нагрузки не соответствует текущей классификации должностей.

В общем, предстоит много методологической работы в этом направлении, в Концепции нет пока конкретики. Ждём с интересом. Это большая задача и классно, что АДГС её вывел в повестку своей работы.

Общественные услуги: опасный методологический трюк

У АДГС сейчас такой двойной мандат – госслужба и госуслуги (а ещё когда-то был и третий – антикор, как вспомним, так вздрогнем). Из-за этого у них очень большой соблазн ко всем действиям и операциям госаппарата относиться как к госуслугам. Это кажется так просто и понятно – есть регламент, есть стандарт, есть клиент. Вот тебе и «сервисная» госслужба. Но государственная власть находится на ином плане бытия, и только для административных госуслуг (справки) и отдельных социальных услуг это действительно «сервисная» часть, а в сути своей госаппарат это именно организация порядка на территории и принуждение к его соблюдению. Тут ничего сервисного нет и быть не может.

АДГС пишет: за три года оказано около восьмисот миллионов государственных услуг (800 млн раз оказаны услуги в рамках Реестра на 1300 штук). Но ведь госслужащие не только этими госуслугами заняты, там же ещё есть задачи, например, охрана окружающей среды, обеспечение общественного порядка, обороны, и тд. Они не относятся к числу услуг, оказываемых государством, но это реально основная работа госорганов в интересах всего общества. Эти важные штуки также не фиксируются в бюджетной классификации, в функциях госорганов (они раздроблены и раздуты). А ведь именно за это АДГС хочет оценивать работу чиновников, и он прав!

Просто эти корневые функции государства невозможно описать так же просто и чётко методологически, как госуслуги. У госуслуги индивидуальный характер оказания, есть начало и завершение процесса, есть конкретный продукт (решение или благо), и так далее. У функций по производству общественных благ (безопасность, соблюдение ПДД, освещение улиц) таких методологических признаков нет. АДГС огорчен: «отсутствие перечня, индикаторов и критериев для измерения качества, а также механизмов оценки мнения граждан о проводимой деятельности».

В итоге, они выходят за рамки своего мандата и сталкиваются с такой большой штукой как комплексность административной реформы. Пошагово:

АДГС говорит, «в рамках модели государственной службы, основанной на принципах сервисности и клиентоориентированности, государственные услуги будут включать не только индивидуальные услуги, но и те, которые оказываются государством в интересах всего общества». Изобрели public goods.

Далее: «Реестр государственных услуг будет дополнен общественно значимыми услугами, включая критерии их определения». Ради оценки госслужащих изобретается новый вид госуслуг, которые и не услуги, по сути, вообще.

Далее: «на ежегодной основе в рамках государственного социального заказа будет проводиться общественный мониторинг качества оказания данных услуг». Такой мониторинг начинался в рамках Системы оценки, он потом перешел по наследству в АДГС, но зная все допущения и ограничения такого метода, я бы не думала, что можно оценивать конкретного госслужащего на основании таких опросов.

Опасно придумывать такие большие вещи ради маленьких задач. АДГС может написать свою отдельную Концепцию, свой отдельный закон и отдельные НПА. Но вопрос производства общественных благ и корневых функций госаппарата это вне мандата АДГС. Это общесистемная вещь. Это принципиальное решение о том, чем государство занимается, а чем нет. И даже если назвать это «услугой» и таким образом затащить в поле своих полномочий, сути вещей это не меняет.

Будет ли работать такой подход? Зная наш АДГС, то скорее всего будет. Просто начнут опрашивать граждан, формировать какие-то общие коэффициенты и применять их в оценке в формате солидарной ответственности по блокам. Правильно ли методологически называть это «общественными услугами»? Нет.

«Системы поощрений, оценки эффективности и оплаты труда государственных служащих будут функционировать, принимая во внимание результаты оценки качества оказания государственных услуг, а также качество восприятия общественно значимых услуг». Намерение понятное и похвальное. Методологически сформулировано хитро. Я не согласна, но это мои проблемы.

Оценка госслужащих, оплата и отказ от бонусов

Видно, что в основе Концепции есть своя «работа над ошибками». Первый документ в этой сфере, где сам уполномоченный орган спокойно и обоснованно фиксирует проблемы. «Мы вот так сделали, это не работает, откатываем обратно». Вот примерно так с Системой оценки деятельности государственных служащих. Сколько было сломано копий и мнений об эту оценку. KPI, соглашения, стратпланы, макропоказатели – все шло в ход, лишь бы прийти к какому-то формату оценки и повысить эффективность работы чиновников.

Как часто оценивать госслужащих, если, основной пульс госаппарата, показатель ВВП у нас публикуют с опозданием в месяцы? Как оценивать госслужащих, чтобы не мотивировать их заниматься мелкими, быстрыми победами в ущерб большим и системным проблемам? Может ли быть оценка госслужащего индивидуальной или это всегда солидарная ответственность? Можно ли поощрять госслужащих за хорошую реализацию плохих политик?

Короче, не буду томить. В условиях, когда госаппарат не проводит оценку программ и политик, а также при том, как выглядит целеполагание сейчас, ничто из этого не сработает, любой подход неизбежно деградирует до «исполнительской дисциплины». В 2023 году госслужащих оценивали ежеквартально по критериям качества работы, соблюдения сроков, инициативности и дисциплины. Плюсы: чем чаще оценивание сотрудников, тем быстрее принимаются кадровые решения. Минусы: при такой системе нет эффекта от личной трудовой эффективности на результаты всей организации.

АДГС признает, что это все слегка формально: оценки не влияют на карьерное продвижение, которое зависит просто от наличия вакансий. Из числа служащих, получивших высшие оценки, только 0,04% (или 30 из 77 тысяч) были фактически повышены в должности. Оценка влияет только на бонусы, при этом она несовершенна, формальна, вызывает в коллективе напряженку, поэтому надо что-то менять. Опять-таки, пока нет новой (реально новой) СГП, АДГС в западне – где жесткая рамка обоснованных результатов, по которым ведётся реальная оценка результатов (не опросы) и можно начислять бонусы? Поэтому они вынуждены отказаться от системы бонусов и вернуться в формат премий. Ну и правильно. Сначала СГП – потом бонусы. Нет ножек, нет мультиков. Я повторю, я считаю, что это вынужденный шаг, потому что для бонусной части оплаты не было создано адекватной системы планирования и оценки результатов.

Кроме этого, Концепция ещё предполагает некоторые изменения:

- Система оплаты труда будет синхронизирована с горизонтальным карьерным продвижением, что обеспечит справедливое вознаграждение за приобретённые навыки и знания.

- Отказ от разделения должностей на функциональные блоки по ФБШ, которое ограничивало заработную плату служащих в зависимости от их роли в государственном органе (бухгалтеры против производственников).

- Зарплата может расти «внутри» позиции: повышение оплаты труда вне зависимости от наличия вакансии на вышестоящую позицию за счёт поэтапного повышения класса на занимаемой должности

- Индексация заработных плат государственных служащих

- Отказ от бонусирования в пользу ежеквартальных премий.

- Учёт обучения в исчислении стажа работы государственных служащих.

— «Переменная часть оплаты труда ряда государственных служащих должна зависеть от оценки оказания государственных услуг, в том числе общественно значимых».

Моральный облик госслужащих

Я не согласна с тем, как сильно у нас выкручивается моральный облик госслужащего. Я хотела написать большую часть об этом, но даже не знаю. Даже если набрать идеальных людей прямо сейчас и посадить их в рамки текущего администрирования, будет ли система работать лучше? Какие добродетели могут заменить подотчетность госуправленцев за финансы и результаты?

У меня может какое-то личное непонимание, для меня этика госуправления это штука простая, слегка утилитарная – (1) не используй власть в личных целях, (2) будь подотчетен, (3) максимизируй общественное благо. При этом, ты можешь быть не особо талантлив, приемлемо патриотичен и умеренно добросовестен.

В Концепции этика выкручена на максимум. Государственные служащие должны понимать миссию государственной службы и ориентироваться на нужды и потребности граждан страны, соответствовать требованиям к облику государственного служащего. У них должна быть преданность отечеству, готовность к жертвам и подвигам во имя интересов страны. Цитата: «В широком смысле на государственную службу возлагается роль проводников идеалов патриотизма и профессионализма». Чувствуете разницу? Сначала госслужащим пьяными ходить запретили, а теперь они проводники патриотизма.

У этой монеты две стороны. С одной стороны, они проводники идеалов, а за идеалы надо бороться. Поэтому посягательства на честь и достоинство государственного служащего будут пресекаться.

Выводы

Есть ли в Концепции заявленный институциональный пересмотр текущей системы государственной службы? Есть. Это действительно что-то значащий документ, даже если мы с чем-то не согласны по содержанию.

В самой Концепции ещё там и сям прослеживается важный тренд: молодежь не идёт на госслужбу. Может, это временно из-за демографической ямы 90х, может это системный тренд. Цитата: «При этом за последние годы отмечается снижение доли молодых государственных служащих до 30 лет (с 23% в 2019 году до 17% в 2023 году), что подчеркивает необходимость стимулирования молодежи к работе в государственном секторе, включая внедрение института ранней профессиональной ориентации на государственной службе».

Молодым идти на госслужбу сейчас действительно не так интересно и сложно. Нет у них нашей «готовности к жертвам». Плюс ещё искажения внутри госслужбы не помогают. Помните, зарплата растёт с ростом по карьерной лестнице, внизу она очень маленькая. Поэтому для удержания кадров, госорганы вынуждены завышать численность руководящих и высших исполнительных должностей. В итоге, это сокращает количество начальных позиций, доступных для молодых специалистов.

Написание отраслевой концепции это классно, но если АДГС не решится признать, что госслужбу нельзя спасти без общей реформы всех корневых систем госуправления, то мы и дальше увидим падение доли молодежи, снижение количества претендентов на вакансии, общий разрыв в понятиях между общественными группами и госаппаратом."